Основные полномочия Президента РФ по определению основных направлений политики и в области государственного управления

2. Исторически основные направления политики государства Российского определял император. Конституция РСФСР 1918 г. отнесла к ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК "общее руководство всей внешней и внутренней политикой РСФСР" (ст. 49 п. "б"). Юридически неясен субъект определения этой политики, хотя фактически таковым выступала партия. Со временем такая роль партии получила конституционное закрепление. Конституция СССР 1977 г., а вслед за ней Конституция РСФСР 1978 г. фиксировали, что КПСС "определяет генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР" (ст. 6). РСФСР длительное время не имела собственной государственной политики. После изменения 27 октября 1989 г. Конституции РСФСР к исключительному ведению Съезда народных депутатов РСФСР было отнесено "определение внутренней и внешней политики РСФСР в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики СССР" (ч. 3 п. 2 ст. 104 Конституции РСФСР).

Конституция РФ 1993 г. (ч. 3 ст. 80) наделяет Президента РФ правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства, реализация которого должна осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Содержание названного полномочия Президента РФ до настоящего времени точно не определено. Видимо, в процессе развития, изменения законодательства оно будет меняться.

В специальной литературе высказаны суждения о том, что необходимо "признать обязательный характер его (Президента РФ. - Е.К.) взглядов на политику, общие концепции в законотворчестве, в связи с чем Федеральное Собрание не может быть свободным от провозглашаемых при этом целей и приоритетов в политике"1. Вывод об обязательном характере взглядов Президента РФ на политику следует признать справедливым только для конкретных случаев и конкретных адресатов. Речь может идти о праве Президента РФ определять рамки поведения государственных органов и должностных лиц в подчиненных ему сферах государственного управления. На граждан, органы законодательной и судебной власти вывод об обязательности взглядов Президента РФ на политику не распространяется. Что касается связанности Федерального Собрания провозглашенными Президентом РФ целями и приоритетами в политике, то корректнее было бы говорить о взаимной связанности Президента РФ и Федерального Собрания, так как в отличие от права императора право Президента РФ определять основные направления политики государства ограничено федеральными законами, принимаемыми парламентом.

В рамках названной функции Президент РФ обладает следующими полномочиями:

а) обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями (п. "е" ст. 84 Конституции РФ). Конституция РФ предусматривает два вида посланий: о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Фактически Президент РФ ежегодно направляет Федеральному Собранию только одно послание2, которое объединяет анализ фактического положения в стране с очерчиванием основных направлений политики РФ. Так, на 1998 г. в качестве основных направлений были провозглашены: политика экономического роста, повышение роли государства в регулировании рыночной экономики, административная реформа, создание устойчивого среднего класса, установление качественно иного уровня взаимного доверия общества и власти и другие3. В действительности 1998 г. принес стране мощный финансово-экономический кризис, смену двух правительств, самые серьезные выступления различных слоев населения в защиту своих прав, дальнейшее углубление разрыва между обществом и институтами государственной власти, что свидетельствует о невысокой эффективности президентских посланий;

б) право выступать с программными заявлениями. В них, в частности, провозглашался переход на контрактную армию, 1997 г. объявлялся годом мира и соглашения, а 1998 - годом прав человека; высказывались позиции в отношении расширения организации Северо-Атлантического Договора (НАТО), отдельных документов, принятых Государственной Думой, и т.д.;

в) право утверждать военную доктрину (п. "з" ст. 83 Конституции РФ). (Основные положения военной доктрины РФ утверждены Указом Президента РФ от 2 ноября 1993 г.1. но официально не опубликованы.)

Военная доктрина - это обязательные правила организации и деятельности Вооруженных Сил страны и обеспечения ее обороноспособности. Военная доктрина - прежде всего элемент внутренней политики России. Поскольку Вооруженные Силы и обороноспособность страны оказывают влияние и на внешнюю политику России, постольку военная доктрина связана с внешней политикой страны.

Федеральным законом "Об обороне" от 31 мая 1996 г.2 Президенту РФ предоставлено право определения основных направлений военной политики. Содержание этого полномочия точно не определено. Можно предположить, что речь идет о принципиальных вопросах организации Вооруженных Сил РФ и международного сотрудничества с армиями других государств. Названное полномочие Президента РФ, закрепленное наряду с его правом утверждать военную доктрину РФ, с одной стороны, порождает вопрос о соотношении содержания этих полномочий, а с другой - дает Президенту РФ на практике большие возможности для маневра;

г) фактическое право определять доктрину национальной безопасности. По закону "О безопасности" от 5 марта 1992 г.3 Президент РФ совместно с Верховным Советом РФ определяет "стратегию обеспечения внешней и внутренней безопасности". В настоящее время эту функцию Верховного Совета РФ должно осуществлять Федеральное Собрание РФ.

Определение основных направлений внутренней и внешней политики следовало бы сделать совместной функцией Президента РФ, Федерального Собрания и Правительства РФ. Тем самым был бы разрешен ряд проблем: а) обеспечение стабильности основных направлений государства, которые не должны меняться при появлении нового Президента РФ; б) достижение взаимодействия различных ветвей власти в процессе выработки и реализации политики государства; в) поддержка политики государства со стороны общества, которое в настоящее время далеко не всегда информировано о политике государства.

Президент РФ обладает широкими полномочиями, которые позволяют ему участвовать не только в сфере исполнительной, но и в государственном управлении страной. Конституция РФ не употребляет понятия "государственное управление", которое было одним из ключевых для прежних российских конституций. Однако фактически государственное управление обществом не может не осуществляться.

В рамках названной функции Президент РФ вправе: а) утверждать структуру федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ). Под "структурой" можно понимать внутреннюю организацию каждого из федеральных органов исполнительной власти, что влечет за собой соответствующее содержание названного полномочия. Однако практика показывает, что Указами Президента РФ утверждается структура федеральных органов исполнительной власти, которая содержит перечень министерств, иных федеральных органов исполнительной власти (государственных комитетов, надзоров, комиссий и т.д.)1. Кроме того, Президент РФ издает указы о системе федеральных органов исполнительной власти, где делается попытка нормативно определить понятия "Министерство", "Государственный Комитет" и т.д.2 Оба вида указов ссылаются на ст. 112 Конституции РФ. Между тем названная конституционная норма закрепляет право Президента РФ утверждать только структуру федеральных органов исполнительной власти. Она не дает Президенту РФ права нормативно определять понятия "Министерство", "Государственный Комитет" и т. д. Кроме того, перечень министерств, иных федеральных органов исполнительной власти точнее считать системой федеральных органов исполнительной власти. Такой подход имеет и конституционные корни (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ говорит о единой системе исполнительной власти в РФ).

Президент РФ правомочен формировать Правительство РФ, председатель которого назначается после получения согласия Государственной Думы. Президент назначает и освобождает полномочных представителей Президента РФ. Поскольку круг органов и организаций, в которых могут назначаться названные представители, исчерпывающим образом не определен, постольку Президент РФ фактически не только производит подобные назначения, но и учреждает соответствующие должности. В настоящее время имеются полномочные представители Президента РФ в регионах, палатах Федерального Собрания, Конституционном Суде РФ, компании "Росвооружение" и др.

В рамках рассматриваемого направления деятельности Президент РФ вправе назначать судей всех федеральных судов, кроме судей трех высших судов, которые назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ. Он назначает высшее командование Вооруженных Сил. Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" от 1 февраля 1993 г. с последующими изменениями и дополнениями установлено право Президента РФ назначать на все должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, т.е. генерал-майор (контр-адмирал) и старше1. Следует обратить внимание на то, что закон расширяет рассматриваемое полномочие Президента РФ по сравнению с конституционным. Конституционный термин "высшее командование Вооруженных Сил РФ" едва ли равнозначен термину "высшие офицеры".

Право Президента РФ на формирование государственных органов в силу разделения властей иногда ограничено прерогативами других государственных органов. Это касается замещения должностей Председателя Правительства РФ, Председателя Центрального Банка России, Генерального прокурора и других случаев. При этом другим государственным органом назначения производятся только из числа тех кандидатур, которые представлены Президентом РФ, либо, что реже, Президентом РФ, но после получения согласия другого государственного органа.

Президент РФ правомочен приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае незаконности этих актов, противоречия международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Практике известны случаи приостановления актов губернаторов (глав администраций, президентов) субъектов РФ. Так, Указом Президента РФ от 18 декабря 1997 г.2 по мотивам незаконности приостановлено постановление губернатора Курской области от 13 июня 1997 г. "Об упорядочении финансово-хозяйственных отношений на территории Курской области". Законодательство не устанавливает срок, на который приостанавливается действие акта. На практике такой акт приводится издавшим его органом в соответствие с федеральным законодательством. Возможно признание акта недействительным по решению суда.

В отношении актов федерального Правительства Президент РФ имеет право их отмены по мотивам незаконности, включая случаи их противоречия указам Президента РФ. Следует заметить, что по Конституции РФ перечень оснований приостановления действия актов органов исполнительной власти не включает в себя противоречие указам Президента РФ. Однако практике известно приостановление Президентом РФ актов органов исполнительной власти субъектов РФ, противоречащих указам Президента РФ1.

Конституция РФ дает Президенту право принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80 ). Перечень мер в названной норме не устанавливается, но принимать их Президент РФ вправе в порядке;, установленном Конституцией РФ. Это означает, что подобные меры должны иметь конституционные корни. Таковых значительно меньше, чем требуется для обеспечения названных ценностей. Речь может идти о приостановлении действия актов органов исполнительной власти, обращении в суд, назначении полномочных представителей Президента РФ, утверждении и организации реализации программ социально-экономического развития регионов, введении чрезвычайного или военного положения.

Российское конституционное право до настоящего времени не знает мер федерального принуждения в случае неконституционных или незаконных действий органов государственной власти субъектов РФ, обеспечения исполнения федеральной Конституции и законов в условиях противодействия им со стороны субъектов РФ. Конституционно-правовое регулирование рассчитано только на случаи законопослушного поведения властей субъектов РФ. Между тем практика знает много примеров сознательного и систематического противодействия федеральной власти и федеральному праву. Необходим поиск адекватных мер реагирования.